• Une démocratie épanouie repose sur une société civile pluraliste, composée d’associations autonomes qui servent de contre-pouvoirs face à l’État, afin de faire entendre des points de vue différents. Leur autonomie et leur liberté de parole reposent sur un financement diversifié, qui ne dépend pas uniquement de l’État.
• Depuis la fin des années 1990, les dons de charité sont en chute au Québec et au Canada. Alors que 23 % des Québécois déclaraient un don de charité en 1997, ils n’étaient plus que 17 % en 2023. Le don médian est significativement moins grand au Québec, à 160 $ par donateur alors que la moyenne canadienne est de 390 $.
• Inversement, l’État s’implique de plus en plus financièrement dans la société civile. Au Québec, il est de loin le premier bailleur de fonds du secteur communautaire, avec un financement total d’environ 2 milliards de dollars, soit près de 150 % de la valeur totale des dons de charité déclarés en 2023.
• Ces tendances font craindre un « effet d’éviction », où l’implication de l’État fait « fuir » les dons populaires et privés en décourageant les organismes de rechercher des dons auprès d’acteurs non-gouvernementaux. Cet effet est observable chez des représentants institutionnels du mouvement communautaire, qui décrivent le financement étatique comme une garantie d’indépendance…par rapport à la société civile.
• Le financement considérable de l’État aux organismes de la société civile soulève donc la question de leur enracinement populaire, mais aussi de l’imputabilité. Le vérificateur général du Québec a déjà partagé ses inquiétudes envers le suivi et la reddition de comptes dont ces subventions font l’objet.

Une démocratie épanouie ne repose pas uniquement sur l’État et sur les élections : elle nécessite un lien social vivant qui s’exprime au quotidien à travers une architecture sociale composée d’institutions telles que le secteur bénévole, la famille, l’école, les syndicats et les communautés religieuses, qui permettent aux citoyens de s’engager concrètement dans la vie publique. Alexis de Tocqueville, comme de nombreux penseurs de la démocratie après lui, voyait dans ces associations multiples une condition indispensable à une société civile épanouie, qui puisse servir de contrepoids à la pensée unique et à la concentration du pouvoir.

Ce rapport de recherche est le premier d’une série visant à examiner l’état de la société civile au Québec. L’Institut Cardus croit que tous les Québécois ont avantage à ce qu’il existe une société civile forte et autonome, qui représente un véritable contre-pouvoir face à la puissance étatique. Plus particulièrement, nous étudions dans ce premier rapport l’implication financière des citoyens du Québec et de l’État québécois dans la société civile, et l’autonomie des organismes qui en découle. Depuis 2001, le gouvernement québécois a institutionnalisé sa relation avec le mouvement communautaire au moyen de la Politique gouvernementale d’action communautaire, s’inscrivant ainsi dans une tendance observable depuis les années 1990 où les États deviennent des bailleurs de fonds importants pour les organismes de la société civile. Nous examinerons donc la dynamique qui prévaut entre le financement public et le financement populaire de la société civile québécoise, et son influence sur l’autonomie financière des organismes.

Pour qu’existe une société civile épanouie, celle-ci doit être pluraliste, et refléter la diversité de points de vue qui existent en son sein. C’est donc au nom d’un débat public vivant, où les décisions des gouvernants peuvent être remises en question, qu’il importe de nourrir une société civile véritablement autonome par rapport au pouvoir.

Dans De la démocratie en Amérique, Alexis de Tocqueville affirme toute l’importance des « associations » qui composent alors la société civile américaine naissante. À ses yeux, ces regroupements volontaires de citoyens unis pour défendre une cause ou des intérêts forment un contre-pouvoir indispensable dans une démocratie majoritaire. La société civile a ainsi pour rôle politique de représenter des points de vue minoritaires ou dissidents, à risque de ne pas être pris en compte par le pouvoir établi. Elles sont :

une garantie nécessaire contre la tyrannie de la majorité. Aux États-Unis, quand une fois un parti est devenu dominant, toute la puissance publique passe dans ses mains; ses amis particuliers occupent tous les emplois et disposent de toutes les forces organisées. Les hommes les plus distingués du parti contraire ne pouvant franchir la barrière qui les sépare du pouvoir, il faut bien qu’ils puissent s’établir en dehors; il faut que la minorité oppose sa force morale tout entière à la puissance matérielle qui l’opprime 1 1 Tocqueville, De la démocratie en Amérique, t. I, partie 2, chapitre IV : « De l’association politique aux États-Unis ». Les références complètes de toutes les sources sont fournies à la fin du présent rapport. .

Tocqueville postule donc l’existence d’une tension permanente entre la puissance étatique et les associations de la société civile, si ces dernières jouent bien leur rôle de garde-fou contre la pensée unique et la concentration excessive du pouvoir entre les mains de quelques-uns. Cette intuition perdure chez des sommités contemporaines de la sociologie américaine comme Robert D. Putnam, professeur à l’Université Harvard et théoricien du « capital social », qui voit une fonction essentielle aux associations en démocratie, qui représentent des relais pour des opinions variées, mais aussi des « écoles de la démocratie » à travers lesquelles les citoyens ordinaires développent leur sens social et civique 2 2 Putnam, Bowling Alone, p. 338. .

Si l’État et les associations sont tous deux indispensables à la santé d’une démocratie, il existe néanmoins un risque que la puissance étatique s’élargisse aux dépens de la société civile et fragilise cet équilibre. Le sociologue Robert Nisbet, dans son ouvrage classique The Quest for Community, s’inquiétait dès 1953 d’un « conflit entre le pouvoir central de l’État et l’ensemble des fonctions et autorités contenues dans l’Église, la famille, la guilde et la communauté locale 3 3 Nisbet, The Quest for Community, p. 91. Traduction libre. », dont l’issue serait l’appauvrissement de la communauté et l’isolement progressif de l’individu face à l’État. L’expansion progressive de l’État-providence, qui s’est traduite par la prise en charge de services sociaux jadis assurés par la communauté à l’échelle locale, comme la santé ou l’éducation, porte en elle ce risque.

À partir des années 1960, au Québec comme ailleurs, l’État-providence a pris une place de plus en plus importante dans la vie politique et économique. Cette période coïncide également avec l’émergence de « nouveaux mouvements sociaux », comme le féminisme (de deuxième vague), l’environnementalisme et le mouvement des consommateurs 4 4 Spanou, Fonctionnaires et militants. . Dans la définition académique des mouvements sociaux que fait la politologue Pascale Dufour, on retrouve également cette autonomie, à la fois par rapport à l’État et aux partis politiques, car ils pratiquent une « forme d’action politique protestataire [qui] consiste à créer un rapport de force avec un ou des interlocuteurs afin de s’opposer à une décision ou à une situation ou demander des transformations 5 5 Dufour, « Comprendre les mouvements sociaux en science politique », p. 35-36. ». Dès lors qu’un mouvement social dépend principalement de l’État pour son financement, il devient plus difficile pour lui de bâtir ce rapport de force 6 6 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. . Pour cette raison, lors de l’émergence des nouveaux mouvements sociaux, ceux-ci se montrent particulièrement prudents face à une « cooptation » par le gouvernement. Encore à ce jour, il subsiste une crainte que l’institutionnalisation étatique engendre une perte de leur « potentiel transformateur » et « subversif » 7 7 Schittecatte, « Le ou les mouvements antimondialisation », p. 79-80. .

Cette tension entre autonomie financière et soutien étatique est expliquée par la théorie de la dépendance aux ressources (resource-dependence), selon laquelle pour comprendre les décisions d’une organisation, les pressions et contraintes externes, notamment financières, comptent davantage que les dynamiques internes et les convictions des dirigeants. Dans le cas des organisations et entreprises qui dépendent majoritairement de subventions et de contrats gouvernementaux, il se développe un rapport de force qui permet à l’État d’imposer des pratiques et des politiques à ses partenaires, par exemple au niveau des embauches, de la composition du conseil d’administration ou des achats 8 8 Pfeffer et Salancik, The External Control of Organizations, p. xi-xiii. . Pour comprendre le fonctionnement des organismes à but non lucratif, une étude des chercheurs Helmut Anheier, Stefan Toepfler et S. Wojciech Sokolowski soutient même que « la différence entre un financement prédominant du secteur public et un financement majoritairement privé apparaît comme la distinction la plus importante pour comprendre comment les orientations organisationnelles diffèrent 9 9 Anheier, Toepler et Sokolowski, « The Implications of Government Funding », p. 211-212. Traduction libre.  ».

Ainsi, un organisme trop dépendant d’argent public peut craindre de « mordre la main qui le nourrit » et s’autocensurer pour ne pas déplaire à son bailleur de fonds principal : son autonomie en souffre, et il n’est plus apte à servir de contre-pouvoir face au gouvernement 10 10 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. . Les professeurs coréens Kwangho Jung et M. Jae Moon qualifient ainsi le financement public « d’épée à double tranchant » : il procure des moyens et de la légitimité, mais rend les organismes moins autonomes dans le choix de leurs objectifs, l’allocation des ressources et le choix des programmes à mettre en œuvre 11 11 Jung et Moon,  « The Double‐Edged Sword of Public‐Resource Dependence », p. 216-220. . Une société civile trop dépendante du financement étatique est donc à risque de s’éloigner de l’idéal pluraliste et autonome de Tocqueville, pour devenir plus homogène, moins innovante et, ultimement, une « extension de l’État » plutôt qu’un secteur indépendant et pluriel 12 12 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. .

Les années 1990 ont donné un nouveau souffle à la société civile occidentale, avec l’émergence plus marquée du « tiers secteur », soit des organisations sans but lucratif qui cherchent à concilier activité économique et utilité sociale, et qui n’évoluent ni dans le marché lucratif ni dans le secteur public 13 13 HEC, « Tiers secteur, économie sociale et solidaire ». . Lester M. Salamon, professeur à la Johns Hopkins University et auteur de nombreuses études sur le tiers secteur, identifiait dans les années 1990 une « révolution globale des associations », mue par des tendances diverses : l’émergence d’une société civile autonome dans l’ancien bloc soviétique, le développement international par des institutions comme l’Église, les agences d’aide internationale et les fondations, et finalement la volonté de gouvernements de réduire la taille de l’État et de décentraliser la prestation de services 14 14 Salamon, « The Rise of the Nonprofit Sector », p. 112-115. . Dans les pays comme le Canada, c’est surtout ce dernier facteur qui est à l’œuvre. Le libéralisme classique a certainement contribué à cet accent mis sur la société civile, mais c’est aussi le cas de la pensée dite de la « troisième voie » qui cherche à dépasser l’opposition entre libéralisme et socialisme. Son théoricien le plus célèbre, Anthony Giddens, ancien directeur de la London School of Economics, théorise un « renouvellement de la société civile » au moyen d’un « partenariat » avec l’État pour produire des biens et services publics 15 15 Giddens, The Third Way, p. 78-81. . C’est également ce qui se produit au Québec au tournant des années 1990. L’émergence du mouvement communautaire autonome dans les années 1960 survient au moyen de comités de citoyens revendicateurs, qui s’inscrivent en rupture avec l’État à travers « la mobilisation des citoyens les plus pauvres des villes en vue d’obtenir des structures sociales et politiques les réponses à leurs besoins ». Cependant, cela n’empêche pas, dès les années 1990, de constater la mise en place de « pratiques de partenariat entre les organismes communautaires et différentes instances publiques pour développer des services complémentaires aux interventions de l’État » 16 16 Gagné, « Les organismes communautaires au Québec », p. 85. .

Cette logique de partenariat tend naturellement à aplanir la tension entre l’État et la société civile qui prévaut dans l’idéal de Tocqueville. Pour la prestation des services publics, cela peut comporter des avantages, comme de recourir à des structures plus petites, moins bureaucratiques, avec une plus grande proximité et des valeurs différentes de celles qui prévalent dans la fonction publique 17 17 Salamon et Toepler, « Government–Nonprofit Cooperation », p. 2168. . Dans le cas des soins de santé, par exemple, cela permet d’offrir des services spécialisés à des clientèles particulières, comme les personnes handicapées ou en perte d’autonomie, dans des organismes à l’approche plus humaine et personnalisée que celle du système de santé. Le ministère de la Santé et des Services sociaux est d’ailleurs responsable de plus de la moitié du financement annuel versé aux organismes communautaires du Québec 18 18 Québec, Soutien financier gouvernemental en action communautaire, p. 11. . Cette approche de partenariat a parfois lieu d’être pour offrir de meilleurs services publics, et on aurait tort de la condamner par principe. Certaines pratiques innovantes issues du milieu communautaire, par exemple en lien avec la prise en charge des femmes victimes de violence, ont aussi été généralisées au niveau institutionnel en raison de leur succès 19 19 Jetté, « The Role of Community Organizations », p. 65. .

Néanmoins, ce nouvel arrangement entre l’État et le tiers secteur représente une rupture avec l’idéal d’autonomie hérité de Tocqueville, et pose des défis particuliers pour le rôle politique de la société civile. Un « partenariat » entre l’État et un organisme communautaire, par exemple, ne se fait pas sur un pied d’égalité, car il existe une différence importante entre les ressources auxquelles les deux parties ont accès. Ainsi, il émerge souvent de ces ententes des relations de pouvoir asymétriques, voire hiérarchiques 20 20 Milbourne et Cushman, « From the Third Sector to the Big Society », p. 490-491. , où « les organisations à but non lucratif sont contrôlées par l’État par le biais de contrats de service 21 21 Mitchell Evans et Shields, Neo-liberal Restructuring, Governance, and the Remaking of State-Civil Society Relationships, p. 4. Traduction libre. ». Un sondage effectué au Royaume-Uni auprès de dirigeants d’organisations bénévoles révélait que 70 % d’entre eux ne considèrent pas que le gouvernement respecte et valorise le secteur bénévole en tant que partenaire 22 22 ACEVO, Powerful People, Responsible Society, p. 22. . Des organismes qui pourraient agir comme voix critiques ou innovantes sont plutôt incités à devenir des « extensions de l’État 23 23 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. », et voient leur autonomie réelle restreinte par ce partenaire exigeant. Dans le contexte québécois, Saint-Germain et coll. font justement valoir que « la transformation récente des services publics tend à faire de [l’action communautaire autonome], un prolongement des services étatiques », et que plusieurs professionnels qui y travaillent « affirment d’ailleurs avoir l’impression de devenir une extension des services » 24 24 St-Germain et coll., « Enjeux d’autonomie de l’action communautaire autonome », p. 107. .

Ainsi, de nombreux auteurs progressistes font également valoir qu’une relation trop rapprochée entre l’État et la société civile court le risque de « dépolitiser » celle-ci, en mettant l’accent sur la production de services au détriment de la représentation d’intérêts qui ne sont pas toujours entendus dans le discours public, et du rôle revendicateur de la société civile 25 25 Mitchell Evans et Shields, Neo-Liberal Restructuring, p. 5. . Par exemple, le projet de Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec, qui « interdit à certains organismes d’utiliser des fonds publics pour contester certaines lois 26 26 Québec, Projet de loi 1, Loi constitutionnelle de 2025 sur le Québec. », illustre en quoi la dépendance aux ressources peut directement limiter l’engagement politique des organismes qui dépendent de fonds publics.

Plus largement, l’idée que le tiers secteur puisse se substituer à l’État ou réaliser entièrement ses missions repose sur « la notion d’une société consensuelle où les objectifs des individus, des organisations, du gouvernement et des autres acteurs influents au niveau local s’alignent sans problème 27 27 Milbourne et Cushman, « From the Third Sector to the Big Society », p. 488. Traduction libre. », niant ainsi les divergences d’intérêts ou de visions du monde qui sont pourtant incontournables dans nos sociétés pluralistes. Une implication trop grande de l’État dans la société civile, où seulement certains organismes sont élevés au statut de partenaires au détriment des autres, peut aussi engendrer une forme de favoritisme, « une hiérarchie d’acteurs privilégiés en dehors de l’État et réduit l’espace dédié à l’engagement civique 28 28 Mitchell Evans et Shields, Neo-liberal restructuring, p. 6. Traduction libre. » pour les intérêts, opinions ou groupes qui sont exclus du périmètre délimité par la puissance publique.

Une autre crainte suscitée par l’implication croissante de l’État dans le secteur communautaire est l’effet d’éviction (crowding out), soit une augmentation des investissements étatiques qui réduirait les dons privés et découragerait également les organisations à but non lucratif de rechercher des dons auprès d’acteurs non-gouvernementaux 29 29 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. . Au Québec, par exemple, depuis l’adoption de la Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, le soutien étatique au secteur communautaire est passé de 473 millions de dollars en 2000-2001 à 2,172 milliards de dollars en 2025-2026. Il s’agit d’une hausse exponentielle de 359 % sur 25 ans, qui demeure très élevée même lorsqu’on prend en compte l’inflation (169 %) 30 30 Calcul réalisé au moyen de la Feuille de calcul de l’inflation de la Banque du Canada. . Si le montant total en dons de charité a continué d’augmenter sur cette période, en proportion plus faible, le pourcentage de Québécois qui font un don de charité chaque année est en chute libre, comme l’illustre la figure 1. Il y a donc lieu de se questionner sur la dépendance financière de la société civile québécoise envers l’État, et des répercussions sur son autonomie.

La question de l’autonomie de la société civile québécoise s’avère d’autant plus pertinente dans un contexte de déclin de l’engagement volontaire et civique qui touche l’ensemble du monde occidental 31 31 Putnam, Bowling Alone. . Cette réalité est mesurable par l’implication philanthropique concrète des citoyens, lorsqu’ils donnent de leur poche pour soutenir des organismes dont la mission leur tient à cœur.

À l’échelle canadienne, comme l’illustre la figure 2, on constate un déclin du nombre de citoyens qui se prémunissent du crédit d’impôt pour don de charité depuis le début des années 2000. Après un sommet de 25,84 % en 1998, la proportion de Canadiens qui donnent à un organisme de charité enregistré s’établit à 16,85 % en 2023, une chute de 35 % en 25 ans. Alors que le Québec donnait historiquement moins que la moyenne canadienne (23 % en 1998), il se situe désormais au-dessus, malgré une chute de 26 % en 25 ans.

Si la proportion de donateurs suit une tendance semblable au Québec et au Canada, le don médian est substantiellement inférieur au Québec par rapport aux autres provinces. Alors qu’il était supérieur à 400 $ dans les neuf autres provinces, le don de charité médian au Québec se situait à 160 $ en 2023, soit 60 % de moins qu’ailleurs (voir figure 3). L’indice de générosité calculé par la firme Épisode et Léger Marketing affiche également une tendance semblable : si les Canadiens donnent 0,60 $ par 100 $ de revenu brut, les Québécois ne donnent que 0,40 $ 32 32 Épisode, Étude des tendances en philanthropie 2024, p. 21. .

Le sondage réalisé par la firme Léger Marketing pour l’Étude des tendances en philanthropie 2024 révèle également que les Québécois ont une conception différente des autres Canadiens du financement des organismes de bienfaisance. Tel qu’illustré à la figure 4, les Québécois et les Canadiens croient environ dans les mêmes proportions que les fondations, les familles fortunées et les entreprises doivent soutenir financièrement les organismes de bienfaisance. Par contre, seulement une minorité de Québécois croit que les individus ont un rôle prépondérant à jouer dans leur financement, et deux tiers des Québécois croient que l’État doit s’en occuper, alors que ce n’est le cas que de la moitié des autres Canadiens.

Cette vision se reflète concrètement dans le financement de la société civile québécoise, qui dépend grandement de l’implication de l’État, et en particulier du gouvernement du Québec. Comme le démontre la figure 5, en 2023, la contribution de l’État aux organismes communautaires représente 143 % de la valeur totale des dons de charité déclarés au Québec par les citoyens la même année.

Plus encore, les documents et études qui portent spécifiquement sur le secteur communautaire québécois attestent catégoriquement que le gouvernement du Québec demeure le principal bailleur de fonds des organismes communautaires. Il serait ainsi la source de plus de la moitié du financement qu’ils touchent 33 33 Depelteau, Fortier et Hébert, Les organismes communautaires au Québec, p. 15; Fortin et Mansour, Portrait du financement des groupes LGBTQ+ au Québec, p. 5. , une proportion qui dépasse parfois les 80 %, selon la Politique gouvernementale d’action communautaire 34 34 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 14. . Une étude de 2022 réalisée par les chercheuses Sonia Tello-Rozas, Maude Léonard et Florence Lussier-Lejeune auprès de 404 organismes communautaires financés par le gouvernement du Québec confirme cette grande dépendance aux fonds publics 35 35 Tello-Rozas et coll., Mise à jour du portrait des pratiques d’évaluation, p. 43. . La figure 6 montre ainsi que pour les organismes sondés, le financement de tous les paliers de gouvernement combinés atteint en moyenne 78 % de leur budget, dont la majeure partie provient du Québec. Cette tendance semble généralisée à l’échelle canadienne : l’examen des formulaires fiscaux des organismes de bienfaisance enregistrés révèle qu’en 2020, environ 67 % des revenus du secteur caritatif au pays provenaient des différents paliers de gouvernement 36 36 Blumberg et Pasha, Blumbergs’ Snapshot of the Canadian Charity Sector 2020. . Aux États-Unis, cette proportion ne s’élève qu’à un tiers en moyenne, malgré une hausse importante dans les dernières années 37 37 Salmon, How Government Funding Compromises Nonprofit Independence. .

Il existe néanmoins une exception qui se démarque nettement de la tendance générale des organismes communautaires en matière de dépendance à l’État : les organismes à vocation religieuse. Les données de Statistique Canada pour 2023, présentées dans la figure 7, nous apprennent que les organisations religieuses sont de loin le type d’organisation qui bénéficie le plus des dons de charité des Canadiens, pour près de 5 milliards de dollars, soit 41 % de l’ensemble des dons de charité versés au pays. Cela est d’ailleurs cohérent avec les enquêtes qui indiquent que le fait de participer à un service religieux de manière hebdomadaire est positivement corrélé avec le fait de donner à un organisme de charité 38 38 Statistique Canada, Tableau 45-10-0038-01, Taux de donateurs et montant moyen des dons annuels, selon la pratique religieuse. .

À l’opposé des organismes communautaires du Québec, dont le principal bailleur de fonds est l’État québécois, les organismes religieux québécois sont financés aux trois quarts par des dons de particuliers, et ne touchent en moyenne que 1,8 % de financement étatique (voir figure 8). Selon Statistique Canada, ils représentent le seul type d’organismes sans but lucratif qui soit financé à plus de 30 % par des dons directs effectués par des particuliers 39 39 Statistique Canada, Tableau 33-10-0798-01, Sources de financement reçu par les organismes sans but lucratif, 2023. . Ce financement populaire est notamment rendu possible par l’exonération fiscale consentie par les gouvernements aux organismes à vocation religieuse 40 40 Wood Daly, L’exonération fiscale des organismes religieux. . Loin d’être une « subvention » comme le prétendent certains, il s’agit en fait d’une forme d’autonomie fiscale, où l’État ne s’ingère pas dans les finances des communautés de foi.

L’autonomie par rapport à l’État et le financement populaire des organismes à vocation religieuse, qui correspond à la vision classique d’une société civile épanouie définie plus haut, est néanmoins l’exception plutôt que la norme au Québec. Depuis 2001, avec la Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, l’État québécois est très engagé dans le financement du secteur communautaire, au point d’en devenir le bailleur de fonds hégémonique. Cette politique a établi un modèle de financement singulier, qui revendique une forme d’autonomie pour les organismes malgré un financement étatique considérable.

Le modèle actuel de financement des organismes d’action communautaire en vigueur au Québec est codifié dans la Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, adoptée en 2001. Elle est issue de la volonté par l’État québécois « d’engager une démarche formelle de reconnaissance de la contribution du milieu communautaire au développement de [la] société » québécoise, qui a conduit à la création du Secrétariat à l’action communautaire autonome et aux initiatives sociales (SACAIS) et du Fonds d’aide à l’action communautaire autonome pour en assurer le financement public 41 41 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 9. . Au même moment, on assiste également à la naissance du Réseau québécois de l’action communautaire autonome (RQ-ACA), qui sert d’interlocuteur privilégié du gouvernement pour dialoguer avec le secteur communautaire autonome. Notons qu’il existe environ 60 000 organismes à but non lucratif enregistrés au Québec, dont 8 000 considérés comme des organismes d’action communautaire, parmi lesquels environ 5 000 reçoivent du financement public, et 4 500 sont représentés par le RQ-ACA 42 42 White, « L’institutionnalisation de la résistance », p. 101. . Cette relation intégrée correspond au modèle dit « néo-corporatiste » qui s’impose dans un grand nombre de pays occidentaux au tournant des années 1990, alors que l’État devient le bailleur de fonds central du secteur communautaire 43 43 Anheier, Toepler et Sokolowski, « The Implications of Government funding », p. 190. .

Un facteur important qui différencie la relation entre l’État québécois et le secteur communautaire autonome de celle qui prévaut ailleurs est la reconnaissance explicite par la puissance publique de l’autonomie des organismes, et son engagement à la respecter. La Politique affirme ainsi que : « Le gouvernement se distingue également par les efforts qu’il déploie pour respecter l’autonomie des organismes avec lesquels il traite et par des pratiques de financement qui ne répondent pas systématiquement à un objectif de complémentarité aux services publics et de partenariat 44 44 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 14. . » Bien qu’il soit le principal soutien financier du secteur, le gouvernement du Québec accepte le maintien d’une « distance critique » entre le mouvement communautaire et l’État, dans le but d’encourager « une relation véritablement dynamique où le communautaire protège son identité et conserve une marge de manœuvre dans les relations qu’il entretient avec les pouvoirs publics 45 45 Ibid., p. 17. ».

La reconnaissance explicite de l’autonomie des organismes d’action communautaire autonome est le fruit d’une négociation politique que la professeure Deena White qualifie « d’institutionnalisation de la résistance » 46 46 White, « L’institutionnalisation de la résistance ». . Si la démarche qui a mené à la Politique de 2001 émanait d’une volonté gouvernementale de miser sur le tiers-secteur pour livrer plus efficacement des services publics, une grande mobilisation de la part des organismes d’action communautaire leur a permis de « résister à une politique allant dans le sens de la contractualisation ou d’autres moyens d’instrumentaliser leurs organismes », pour négocier un financement durable garanti par l’État : « au lieu d’être enrôlé dans le projet gouvernemental, [l’action communautaire autonome] a réussi à enrôler le gouvernement dans son propre projet » 47 47 Ibid., p. 100; 119. . Elle voit ainsi comme une « véritable innovation sur le plan international » la reconnaissance d’une distance critique cohabitant avec un financement public prépondérant, ainsi qu’un cas d’école sur « comment des acteurs de la société civile deviennent suffisamment puissants, pour non seulement résister au changement de politique ou à d’autres d’arrangements bien institutionnalisés, mais pour imposer une innovation politique 48 48 Ibid., p. 116. ».

Ainsi, la Politique prévoit trois modes de financement principaux pour les organismes : « le financement en appui à la mission globale des organismes communautaires autonomes; le financement d’ententes pour des services complémentaires à ceux du réseau public; le financement d’activités particulières et de projets ponctuels ou de courte durée 49 49 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 24. ». À la différence des ententes de service ou au financement par projet, le financement à la mission globale ne s’avère pas conditionnel à la réalisation d’exigences particulières, à la prestation de services ou à une reddition de comptes importante, et demeure constant dans le temps. C’est pourquoi le RQ-ACA affirme qu’ « un financement à la mission de la part du gouvernement du Québec […] est généralement identifié comme garant de l’autonomie par les organismes et dans la littérature 50 50 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 55. ». Dès 2001, et encore dans son nouveau Plan d’action gouvernemental en matière d’action communautaire 2022-2027, le gouvernement du Québec s’engage à ce que le financement à la mission globale constitue « une portion prépondérante du financement global accordé par le gouvernement au milieu communautaire 51 51 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 25; Québec, Plan gouvernemental en matière d’action communautaire 2022-2027, p. 29. ». Comme le démontre la figure 9, en date de 2023-2024, le financement à la mission globale représente plus de 57 % des fonds octroyés au communautaire par l’État québécois, soit plus de 1,150 milliards de dollars sur 1,997 milliards de dollars.

Depuis le milieu des années 1990, le gouvernement du Québec entretient donc une relation corporatiste avec le secteur de l’ACA, institutionnalisée à travers la Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire. Contrairement à la définition classique de Tocqueville selon laquelle une société civile autonome est indépendante de l’État, la définition de l’autonomie partagée par le gouvernement du Québec et le RQ-ACA veut que le versement d’un financement à la mission globale, pluriannuel, sans restriction et avec des exigences administratives simplifiées, soit le véritable garant de l’autonomie 52 52 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 33. . Ce mode de financement particulier a des incidences importantes sur la manière dont les organismes eux-mêmes perçoivent leur autonomie financière, et leur rapport au financement issu de la société civile.

Les investissements substantiels de l’État québécois dans les organismes communautaires ont donc conduit à une nouvelle définition de l’autonomie financière, axée autour du soutien à la mission globale de la part de l’État. Pourtant, la Politique de 2001 n’avait pas pour objectif de provoquer un effet d’éviction (crowding-out) du financement des organismes, comme elle l’affirme en toutes lettres :

En s’engageant à mieux structurer son soutien financier aux organismes communautaires autonomes, le gouvernement du Québec s’attend toutefois à ce que les organismes continuent de rechercher, selon leurs capacités et dans la mesure du possible, un appui financier en dehors des fonds publics. […] Diverses sources de revenus peuvent être prises en considération : cotisations des membres, campagne de souscription, appui du secteur privé ou public sous forme d’accès à des biens ou services ou de prêts de locaux, participation bénévole des citoyens et citoyennes, etc. Ces contributions représentent une manifestation concrète de l’autonomie et de la participation de la collectivité à la vie d’un organisme communautaire 53 53 Québec, Politique gouvernementale de reconnaissance et de soutien de l’action communautaire, p. 27. .

Sans implication, notamment financière, de la collectivité, il est effectivement difficile pour un organisme de soutenir qu’il émane d’une initiative communautaire et qu’il jouit d’une véritable autonomie par rapport à l’État. Pourtant, le discours qui prévaut dans le mouvement communautaire et chez ses observateurs révèle une méfiance par rapport au financement non-étatique, notamment celui provenant des fondations privées. Le RQ-ACA affirme en effet que c’est « en raison de l’insuffisance du financement gouvernemental à la mission [que] les organismes doivent donc consacrer du temps précieux à la recherche d’autres sources 54 54 RQ-ACA, « L’action communautaire autonome : investir pour le bien-être collectif », p. 25. ». La professeure Annie Fontaine voit quant à elle un piège dans la revendication d’indépendance envers l’État puisque « le soutien public représente un mécanisme de protection des organismes communautaires contre la soumission aux fluctuations du marché et contre la dépendance envers le secteur privé 55 55 Fontaine, « La quête d’autonomie de l’action communautaire au Québec », p. 215. ». Des organismes interrogés par l’Observatoire de l’ACA abondent dans le même sens en affirmant que « si l’État finançait adéquatement les groupes organismes d’ACA, cela aiderait à avoir une d’influence et nous permettrait de moins relever des fondations 56 56 Nicolas et PM, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 21. . » On constate, dans les documents produits par le mouvement, que le financement public est vu comme désirable, et comme préférable au financement issu de la société civile, décrit comme un substitut lorsque l’État ne s’investit pas suffisamment pour les organismes. Être indépendant du secteur privé semble plus important qu’être indépendant face au gouvernement, ce qui rompt avec la vision classique d’une société civile épanouie.

Dans un document étoffé définissant sa vision de l’autonomie, l’Observatoire de l’ACA affirme que « le financement est un facteur qui influence l’autonomie de manière significative, généralement négative », en pointant du doigt les bailleurs de fonds en raison de « l’asymétrie de pouvoir et l’effet de dépendance que crée le financement » 57 57 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 49, 60. . La littérature sur le secteur communautaire au Québec se montre généralement beaucoup plus critique du financement des fondations privées, comme la Fondation Lucie et André Chagnon 58 58 Fortin, Impact du financement des fondations privées; Locas, « Nouvelle philanthropie et localisation de la lutte contre la pauvreté »; Bouchard, Le financement des programmes de la FLAC dans notre milieu. , que du financement de l’État québécois, notamment car elles sont plus réticentes aux actions politiques et militantes et en raison d’exigences de reddition de comptes plus importantes 59 59 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 55. . Le chercheur à l’IRIS Maxim Fortin, dont les travaux sont cités par l’Observatoire de l’ACA, soutient ainsi que « si la recherche de financement est capitale pour tout groupe communautaire, la prudence est de mise lorsque vient le temps de rechercher et d’accepter un soutien philanthropique 60 60 Fortin, « Action communautaire autonome et philanthropie ». ». Il existe donc une certaine culture de la méfiance envers le financement issu de la société civile, partant du principe que « les modes de financement autres que le financement à la mission » sont en eux-mêmes des « obstacles à l’autonomie » en raison des conditions qui les accompagnent 61 61 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 49. .

Si certains dénoncent en effet que « la transformation récente des services publics tend à faire de l’ACA, un prolongement des services étatiques » et craignent « de devenir une extension des services » publics, la solution perçue face à cette tendance n’est pas de miser davantage sur un financement indépendant, mais de mettre plus d’accent sur le financement public à la mission 62 62 St-Germain et coll., « Enjeux d’autonomie de l’action communautaire autonome », p. 107-108. . Le mouvement d’action communautaire autonome et ses représentants rejettent donc l’approche de partenariat et de subsidiarité issue de la « troisième voie » qui a pourtant motivé le réinvestissement de l’État dans le tiers secteur au tournant des années 1990. Le RQ-ACA revendique plutôt « que le gouvernement du Québec augmente le ratio du financement à la mission entre 80 à 100 % dans tous les ministères et organismes gouvernementaux, notamment en transférant une partie des enveloppes destinées aux ententes de service et aux projets vers les enveloppes de la mission globale 63 63 RQ-ACA, « L’action communautaire autonome : investir pour le bien-être collectif », p. 27. ». Cette tendance semble donc converger avec les travaux sur l’effet d’éviction dans les organismes à but non lucratif, selon lesquels les organismes avec un haut taux de financement gouvernemental se comportent différemment de ceux qui se financent de manière indépendante, notamment en consacrant significativement moins de temps à la recherche de fonds privés 64 64 O’Regan et Oster, « Does government funding alter nonprofit governance? », p. 374. . 

Cependant, en plus de mettre en péril l’indépendance réelle des organismes de la société civile, leur dépendance au financement public à la mission globale soulève d’autres inquiétudes légitimes, cette fois du côté de l’État québécois. Il y a quelques années déjà, le vérificateur général du Québec a signalé un certain manque de transparence quant au financement consenti au secteur communautaire, interrogeant le fait que les sommes versées en financement à la mission « sont accordées sur une base continue et elles sont reconduites d’année en année pour la quasi-totalité des organismes » plutôt que sur la base de « besoins réels ». Il déplorait que le Programme de soutien aux organismes communautaires (PSOC), d’où provient la majorité du financement aux organismes, ne soit pas évalué et que « des lacunes importantes [aient] été relevées à l’égard tant de la reddition de comptes exigée des organismes communautaires et fournie par ceux-ci que du suivi exercé par les entités attribuant ces subventions » 65 65 Vérificateur général du Québec, Rapport du Vérificateur général du Québec à l’Assemblée nationale pour l’année 2008-2009, p. 3-3. . Constatant la « quasi-absence de sanction pour les organismes les moins performants », la Commission de l’administration publique de l’Assemblée nationale estimait que « puisqu’il s’agit de fonds publics, […] une reddition de comptes plus systématique et plus rigoureuse doit être mise en place » 66 66 Québec, Vingt-troisième rapport sur l’imputabilité des sous-ministres et des dirigeants d’organismes publics, p. 3-7. . Comme il s’agit effectivement de l’argent des contribuables québécois, une reddition de comptes appropriée doit accompagner les transferts vers des organismes tiers. L’autonomie de la société civile ne peut pas dépendre d’un manque de transparence quant à l’utilisation des fonds publics.

De la même manière, l’effet d’éviction a aussi des conséquences réelles sur l’ancrage communautaire des organismes de la société civile, car un financement majoritairement étatique réduit potentiellement la nécessité d’entretenir un lien avec les membres et la base. Le financement populaire est en soi un gage d’imputabilité envers ceux qu’une institution sert, et une certaine déconnexion peut s’installer au fur et à mesure que des organismes se professionnalisent. Le professeur de l’INRS Jacques T. Godbout, dans son étude La participation contre la démocratie, s’inquiétait d’une « tendance à substituer aux mécanismes de la participation démocratique formelle une démocratie de contact entièrement contrôlée par les professionnels 67 67 Godbout, La participation contre la démocratie, p. 123. ». Notamment à travers l’étude des centres locaux de services communautaires (CLSC), il constate un retrait de la participation citoyenne tangible lorsque le financement étatique entraîne l’embauche de professionnels :

C’est ce que montre d’ailleurs très bien l’évolution de tous les CLSC; ils reposent au départ sur une mobilisation importante des citoyens du quartier, mais dans chaque cas, au moment où est engagé le personnel, on assiste rapidement à une démobilisation des citoyens, qui perdent tout intérêt. Le projet devient alors une expérience professionnelle et administrative, il n’appartient plus aux gens du territoire, qui s’en trouvent dépossédés et n’ont plus qu’à « aller chercher des services » 68 68 Ibid., p. 125. .

Le professeur de la TELUQ Jean Gagné, dans sa thèse de doctorat portant sur l’histoire de l’engagement communautaire au Québec, se questionne également sur l’autonomie réelle du mouvement communautaire dans le cadre d’une relation corporatiste qui en signe « la disparition en tant que mouvement relativement autonome par rapport aux institutions sociales, puisque désormais il en est devenu une lui-même de par son intégration en bonne et due forme aux appareils de l’État 69 69 Gagné, « Les organismes communautaires au Québec », p. 113. . » Il existe en effet une « contradiction entre le projet de ces organismes de se constituer comme un secteur d’activités sociales autonomes au sens propre et le fait de devoir être reconnus pour obtenir les subsides nécessaires au financement des activités visées, selon les critères d’une institution supérieure 70 70 Ibid., p. 117. ». Cela amène à se demander s’il est exact que la relation partenariale entre les organismes et l’État, issue de la nouvelle gestion publique, n’est réellement pas en vigueur au Québec, dans la mesure où le financement étatique hégémonique est susceptible d’entraîner « une forme de néo-fonctionnarisation des organismes par l’État 71 71 Ibid., p. 114. », même s’il est versé en soutien à la mission globale.

Certains groupes interrogés par l’Observatoire de l’ACA en sont conscients, particulièrement ceux qui souhaitent exercer leur autonomie politique et craignent conséquemment la dépolitisation s’ils devaient recevoir des subventions étatiques 72 72 Obad-Fatallah, L’autonomie des organismes d’action communautaire autonome, p. 63. . C’est notamment le cas d’organisations qui reposent avant tout sur le bénévolat, qui leur assure à la fois un ancrage sur le terrain et une pleine liberté de parole : « On n’a pas besoin de grand-chose pour être autonomes à part le bénévolat, l’implication citoyenne de base. Ce désavantage, [l’absence de budget], est en même temps notre avantage […] de liberté, où on est en mesure d’être autonomes sur notre façon d’agir et de penser… 73 73 Ibid., p. 70. » Naturellement, toutes les organisations de la société civile ne peuvent pas reposer exclusivement sur du bénévolat. Cependant, pour une organisation qui souhaite rester autonome et connectée sur sa base, le financement étatique comporte sa part de risques.

Les données disponibles sur les dons de charité montrent que depuis le début des années 2000, de moins en moins de Québécois et de Canadiens donnent à des œuvres caritatives. Dans le cas du Québec, le don médian est également substantiellement inférieur à la moyenne canadienne, ce qui entraîne un grand manque à gagner pour la société civile. En parallèle, l’adoption de la Politique gouvernementale d’action communautaire en 2001 a entraîné dans les années suivantes un financement exponentiel de certains organismes communautaires par l’État québécois, qui fait figure de premier bailleur de fonds du secteur, et de loin. Conséquemment, une nouvelle définition de l’autonomie financière a émergé chez les organismes d’action communautaire et leurs représentants institutionnels, associée à un financement étatique sans condition, qui permettrait d’éviter de « dépendre » du secteur privé et de la société civile plus largement. Cette conception fait écho à l’effet d’éviction (crowding out), qui stipule que le financement étatique change le comportement des organismes et désincite à la recherche de financement privé.

Il convient de se demander par rapport à qui le financement étatique hégémonique rend la société civile autonome. Est-ce par rapport à l’État, ou davantage par rapport aux citoyens et au secteur privé, dont des organismes qui reçoivent près de 80 % de financement étatique n’ont pas à se préoccuper autant que s’ils dépendaient d’un financement populaire? De surcroît, la question de la neutralité se pose dès lors que l’État choisit des organismes qui sont financés et d’autres qui ne le sont pas, au risque de créer « une hiérarchie d’acteurs privilégiés en dehors de l’État 74 74 Mitchell Evans et Shields, Neo-liberal restructuring, p. 6. Traduction libre. » et de réduire l’espace dédié à l’engagement civique réellement autonome. Pour poursuivre ce questionnement, le second rapport de cette série sera dédié à la question de la neutralité politique de l’État par rapport à son implication financière dans la société civile québécoise.